La commission d'aménagement
Missions
-aviser les projets d'aménagement général dans le cadre de la procédure d'adoption de ces PAG; la Commission ne donne donc plus son avis en matière de projet d'aménagement particulier; ce sont par contre les services compétents du Ministère qui aviseront ces projets;
-conseiller les communes dans l'application de la nouvelle loi;
-adresser de son initiative des propositions au Gouvernement et aux communes en matière d'aménagement communal et de développement urbain;
-donner son avis sur toutes les questions et tous les projets que le Gouvernement et les communes lui soumettent;
-donner son avis sur la liste des personnes qualifiées habilitées à établir des PAG et des PAP.
Composition
La CA se compose de 6 membres effectifs et de 6 membres suppléants issus majoritairement d'administrations ou établissements publics, dont un président et son suppléant.
La loi innove en ce qu'elle impose des qualifications spéciales aux membres; la CA doit donc comprendre:
- un juriste
- un architecte qualifié en urbanisme ou un urbaniste
- un ingénieur compétent de par ses fonctions en organisation et gestion de la circulation
- une personne particulièrement qualifiée en raison de ses fonctions ou de ses compétences en aménagement du territoire
- une personne particulièrement qualifiée en raison de ses fonctions ou de ses compétences.
Président et président suppléant:
M. Jean-Pierre Sinner, conseiller d'Etat, président de la CA
M. Jean Goedert, architecte de la Ville d'Esch-sur-Alzette, président suppléant de la CA
Ils sont nommés pour une durée de 5 ans.
Membres effectifs:
M. Jean-Paul Feltgen, géographe au Ministère de l'Environnement
Mme Sonja Gengler, architecte près la VdL
Mme Patrice Kieffer, juriste au MIAT
M. Georges Molitor, ingénieur, directeur adjoint de l'administration des Ponts et Chaussées.
M. Claude Wagner, ingénieur-aménageur au MIAT.
Membres suppléants:
M. Guy Besch, ingénieur au Ministère des Transports
Mme Diane Dupont, architecte au Ministère des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement
M. Alex Haag, chef de division à l'administration du Cadastre et de la Topographie
Mme Tessy Kuborn, juriste au MIAT
M. Jean-Marie Sinner, chef de cantonnement à l'administration des Eaux et Forêts
Les membres sont nommés pour une durée de 5 ans.
Rapporteur technique:
M. André Noesen, ingénieur technicien au MIAT, rapporteur technique effectif de la CA;
M. Guy Meysenburg, technicien au MIAT, rapporteur technique suppléant de la CA
Secrétariat:
Mme Claudine Schmit, rédacteur au MIAT, secrétaire effective de la CA;
M. Patrick Isekin, rédacteur-stagiaire au MIAT, secrétaire suppléant de la CA.
Organisation de la CA
Discipline: un membre qui, sans motif légitime, n'a pas été présent à 3 séances consécutives peut être déclarée démissionnaire par le ministre.
Les membres sont tenus à la réserve et à la discrétion quant aux délibérations et autres travaux de la commission. Ils ne peuvent agir ou parler au nom de la CA que sur autorisation du président.
Formation continue: les membres effectifs et suppléants doivent participer à des cours de formation continue en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire, d'architecture et d'environnement, afin d'être au courant des dernières évolutions en ces matières.
Fonctionnement
La CA rend ses avis sur la base d'un cahier des charges contenant les directives techniques et autres à respecter lors de l'examen des projets et plus particulièrement la conformité de ces derniers aux articles 2 (objectifs de l'aménagement communal et du développement urbain), 7 et 8 (élaboration du PAG) de la loi.
La CA peut s'entourer de tous les renseignements qu'elle juge utiles à l'émission de son avis.
Elle peut faire appel pour des projets déterminés à des représentants d'autres instances publiques; ces représentants ne participent qu'avec voix consultative aux points de l'ordre du jour pour lesquels ils ont été convoqués.
La CA peut constituer des groupes de travail chargés d'étudier des problèmes spécifiques de l'aménagement communal et du développement urbain.
Le président peut également convoquer tous les membres effectifs et suppléants à des séances extraordinaires.
Les priorités de travail de la Direction de l’Aménagement du Territoire
Introduction
D’après l’art. 1 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, "l'aménagement du territoire poursuit le développement du territoire national en respectant les particularités et les ressources propres des diverses régions qui le composent. Il a pour objectif d'assurer aux habitants du pays des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de ses régions en valorisant leurs ressources respectives et en maintenant un équilibre structurel et économique entre elles.
A cet effet, l'aménagement du territoire contribue et participe à l'échelle nationale, régionale et communale :
(a) à l'utilisation rationnelle du sol et de l'espace et à la protection des paysages ;
(b) à la valorisation optimale des ressources économiques et humaines ;
(c) à la gestion responsable de l'environnement, en général, et des ressources naturelles et énergétiques, en particulier ;
(d) au développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris l'habitat et les réseaux de communication et d'approvisionnement, dans le respect du patrimoine culturel et naturel ;
(e) à la mise en oeuvre de la contribution nationale à la politique transfrontalière et interrégionale ;
(f) à la protection de la population et des biens contre les risques naturels.
Le ministre ayant dans ses attributions l'aménagement du territoire assure dans ce contexte une mission de coordination."
Il découle de ce qui précède, que l’aménagement général du territoire constitue le cadre d’action et de référence de l’aménagement et du développement communal, de même qu’il coordonne les politiques sectorielles à impacts territoriaux de l’Etat.
Réflexions générales
L’accord de coalition et le programme gouvernemental concernant l’Aménagement du Territoire est très exigeant tant en volume que sur le plan qualitatif. Il s’ensuit la nécessité de structurer de manière cohérente les éléments en question par ordre de priorité. Il est toutefois indiscutable que la "mise en œuvre" de l’IVL doit occuper la première place dans cette structure. Or, la question qui se pose directement au vu du grand nombre d’éléments contenus dans l’IVL est celle de savoir par quoi commencer et comment s’y prendre pour garantir une mise en œuvre à la fois suffisamment rapide et suffisamment consensuelle.
La réponse fournie par le nouveau gouvernement à la deuxième partie de la question est la suivante :
"L’IVL fera l’objet d’un large débat public notamment en vue d’analyser les options de développement fondamentales qu’il comporte. Il sera recouru à des moyens modernes de modération."
Concernant la première partie de la question, le nouveau gouvernement ne fournit qu’une réponse partielle. En effet, s’il indique bien les plans à établir et les projets à réaliser, force est de reconnaître qu’il n’indique aucun échéancier et aucun ordre de travail. Il importe par conséquent de dégager un tel ordre et de prévoir un échéancier, du moins dans ses grandes lignes. En outre, s’il est plusieurs fois stipulé que les différents plans et projets devront s’orienter par rapport à l’IVL, il est évident qu’il faudra voir au cas par cas dans quelle mesure il faudra approfondir le niveau d’analyse et de détail, afin de pouvoir passer aux actes.
Plans et projets prioritaires
Il est écrit dans le programme gouvernemental que :
"Par référence à l’IVL, le gouvernement prendra les initiatives nécessaires pour lancer respectivement poursuivre les trois principaux plans directeurs retenus par le programme directeur et concernant respectivement les transports, le logement ainsi que les grands ensembles paysagers. Suite aux recommandations de l’IVL, un plan sectoriel "zones d’activités économiques" viendra s’y ajouter."
Sachant que l’IVL met un accent particulier sur les questions et problèmes relatifs aux transports et que le gouvernement insiste qu’ "en matière d’infrastructure de transports, la politique générale du gouvernement s’inscrira dans le cadre de l’objectif général d’atteindre au niveau national et à l’horizon 2020 un doublement de la quote-part du transport en commun au volume global du trafic motorisé de manière à aboutir à une relation de 25 : 75", une réalisation prioritaire du plan directeur sectoriel "Transports" s’impose.
Plan directeur sectoriel "Transports"
Pour ce plan, des directives générales sont également émises. Ainsi : "dans ce contexte, les projets individuels d’infrastructure routière et ferroviaire seront arrêtées par le plan sectoriel transports défini sur base de l’IVL. Les dits projets feront obligatoirement l’objet d’une analyse "coût - efficacité". Conformément aux recommandations formulées par l’IVL, le Gouvernement veillera à garantir la possibilité de la création d’un réseau complet de type train-tram sur le territoire de la Ville de Luxembourg. Il fera également analyser l’opportunité de compléter ce réseau par certains tronçons de tram classique de manière à améliorer la qualité de la desserte de la capitale tout en économisant des fonds publics."
En ce qui concerne les autres plans directeurs sectoriels prévus, l’ordre de priorité est moins évident. Le fait que le gouvernement prévoit également de prendre "les initiatives nécessaires pour que les six plans directeurs régionaux prévus par le programme directeur soient réalisés dans les meilleurs délais" ne facilite pas la tâche. En effet, il est évident qu’en toute logique un plan régional doit intégrer, voire détailler des points développés dans les différents plans sectoriels au niveau de la région concernée. Il s’ensuit que si l’on ne veut pas attendre la finition ou la quasi finition des 4 principaux plans sectoriels, il faut prioritairement s’attaquer aux plans des régions qui ont été analysés le plus en détail par l’IVL et pour lesquelles les recommandations de l’IVL sont les plus précises. D’un autre côté, il importe aussi de tenir compte de la volonté et de la capacité effective de travail intercommunal et intra-régional manifestée par les communes des différentes régions et donner priorité à celles où les conditions cadres et voire les travaux préparatifs pour ces plans sont les plus avancés.
Partant de ces réflexions, la région Sud semble clairement se dégager pour réaliser le premier plan régional.
Plan régional Sud
La région Sud est celle où non seulement les préparatifs nécessaires à l’établissement d’un plan régional sont les plus avancés, mais c’est aussi la région où le "bottom up" a jusqu’ici été le plus productif. La volonté de coopération inter-communale dans l’intérêt de la région s’y est notamment traduit par la création d’un syndicat intercommunal à cette fin : le Pro-Sud. Enfin, la question des friches qui est d’une importance capitale pour la région, de même que pour l’ensemble du pays, y joue finalement un rôle intégrateur.
Si la région Sud s’impose donc clairement pour la réalisation du premier plan régional, il ne faut toutefois pas perdre de vue que d’un point de vue politique la réalisation parallèle, ou du moins temporellement proche, d’un deuxième plan régional d’une région plus rurale serait souhaitable. En effet, il faudrait éviter de donner l’impression de ne s’intéresser qu’aux seules régions fortement urbanisées.
Plan régional Ouest
La région Ouest a clairement fait savoir son intérêt pour l’établissement d’un plan régional et est disposée à y collaborer activement. Etant donné la faible taille de la région et le fait qu’à l’heure actuelle il y existe l’unique parc naturel du pays, la réalisation prioritaire d’un premier plan régional en milieu rural y paraît indiquée.
Une fois ce premier plan sectoriel et ces eux premiers plans régionaux réalisés ou du moins largement entamés, il faudra s’attaquer aux plans sectoriels suivants.
Plans directeurs sectoriels "Logement" et "Zones d’activités économiques"
Etant donné le manque de logements, respectivement leur coût élevé au Luxembourg ainsi que le rôle clé que joue la problématique logement par rapport au caractère intégratif de l’IVL, le plan directeur sectoriel « Logements » devrait suivre dans l’ordre des priorités. Toutefois, comme l’IVL prévoit une forte corrélation spatio-fonctionnelle entre logements et activités économiques et qu’il est important d’éviter qu’à l’avenir ces activités s’établissent en des endroits inadéquats par rapport à la logique intégrative, une réalisation parallèle des plans sectoriels "Logement" et "Zones d’activités économiques" est nécessaire.
Le programme gouvernemental exprime les raisonnements suivants en ce qui concerne ces deux plans :
- Le plan sectoriel "Logement" sera élaboré par référence au système des centres de développement et d’attraction du programme directeur pour orienter une répartition de la population en fonction des priorités de localisation recommandées par l’IVL. Il mettra à profit les nouveaux instruments définis par la loi concernant l’aménagement communal et le développement urbain, notamment en ce qui concerne la création de zones de développement.
- Le plan sectoriel "Zones d’activités économiques" sera élaboré à partir d’un inventaire de l’existant, d’une analyse régionalisée et d’une synthèse permettant de déterminer l’offre et les besoins en surfaces par régions. Il proposera également une nouvelle nomenclature suite à une analyse de la typologie actuelle des zones d’activité ainsi que la localisation éventuelle de nouvelles zones respectivement le reclassement de zones existantes en fonction des critères de l’IVL.
Plan directeur sectoriel "Grands ensembles paysagers"
Par rapport aux plans déjà passés en revue, le quatrième plan sectoriel important, à savoir celui consacré à la protection des grands ensembles paysagers, occupe une situation particulière. En effet, comme "il aura pour objet d’assurer au niveau réglementaire la protection des ceintures vertes, coupures à l’urbanisation et de paysages à protéger", il joue un rôle capital pour éviter des planifications erronées au niveau, notamment, du logement et des activités économiques. C’est pourquoi, ce plan sectoriel dont l’élaboration est un peu moins lourde que celle des trois autres, notamment le plan sectoriel "Transports" sera entamé parallèlement à celui-ci, mais poussé de manière moins prioritaire afin qu’il soit suffisamment avancé pour servir de toile de fond au moment d’élaborer les plans directeurs sectoriels "Logement" et "Zones d’activités économiques".
Reste un dernier plan cité comme prioritaire dans le programme gouvernemental, à savoir le plan régional Centre-Sud.
Plan régional Centre-Sud
Ce plan, pour aussi important qu’il soit, doit être abordé avec prudence, en raison de son important degré de difficulté. En effet, il s’agit notamment de la région la plus dynamique du pays du point de vue économique ainsi que de celle qui pose le plus de problèmes au niveau des transports et qui a le plus besoin de protection des grands ensembles paysagers. En plus, c’est la région qui renferme la capitale, c’est-à-dire la seule commune capable de mener elle-même des opérations de développement urbain ayant un impact national.
Pour toutes ces raisons, l’outil plan régional devra être prêt au moment de l’appliquer à cette région, de même qu’il faudra avoir créé sur le terrain les conditions nécessaires à une bonne coopération régionale, de manière à générer la dose de « bottom up» régional nécessaire à la réussite de l’entreprise. Or, ces conditions ne sont pas encore remplies à l’heure actuelle, si bien qu’il faudra au moins attendre que le plan régional Sud ait passé le "cap de non-retour" avant de s’atteler à ce plan, sachant aussi que sa réalisation mobilisera une bonne partie des ressources de la Direction de l’Aménagement du Territoire.
En attendant, ainsi que pour veiller à un bon lien avec le plan régional Sud et pour pallier aux plus grands problèmes territoriaux qui se posent à l’heure actuelle, le Sud-Ouest de la Ville de Luxembourg sera planifié de manière intégrative à travers une extension du récent Masterplan "Ban de Gasperich" jusqu’à la"porte de Hollerich". En outre, le parc régional dans la zone verte interurbaine sera planifié parallèlement au plan régional Sud étant donné qu’il en fait territorialement majoritairement parti, tout en réalisant la jonction avec la région Centre-Sud, notamment dans le secteur sud-ouest de la capitale. Ces deux opérations d’envergure constitueront ainsi les deux premiers des 6 projets pilotes dont la réalisation est prévue dans le programme gouvernemental.
Plusieurs mesures accompagnatrices nécessaires à l’élaboration et à la mise en pratique de ces plans seront également mises en chantier dès la fin de cette année. Parmi elles trois sont particulièrement importantes.
Mesures accompagnatrices
Système d’incitation financière à la coopération régionale des communes
Le programme gouvernemental stipule que :
"Les mesures d’incitation financières, le cas échéant à trouver au Fonds de développement régional, comprennent les contrats de développement régionaux à conclure par référence aux plans régionaux ainsi que l’aide au logement et l’aide au développement économique. Les instruments existants dans ces deux derniers domaines d’intervention seront adaptés de manière à les rendre compatibles avec les objectifs de l’IVL.
Les différents départements ministériels seront chargés de mettre au point une grille de lecture pour l'attribution de subsides aux collectivités locales. Il sera veillé à ce que la composante régionale soit dûment intégrée dans les systèmes de subvention existants." Cette mesure, d’importance capitale, devra être complétée par un important volet de redéfinition des fonctions et moyens des communes de manière à ce qu’il y ait, à terme, adéquation entre autonomie communale, possibilités de développement local et logique spatiale de l’IVL qui s’exprimera à travers les plans sectoriels et régionaux.
Réglement communal type concernant la mise à disposition d’aires de stationnement
Afin de pouvoir donner sa chance aux transports en commun, mais aussi pour éviter qu’il y ait concurrence déloyale vis-vis du développement économique entre des communes proches notamment dans les zones urbanisées, il est impératif d’harmoniser la mise à disposition d’aires de stationnement et la gestion de l’espace stationnement.
Grand débat IVL – stratégie de communication
Le grand débat IVL prévu dans le programme gouvernemental constitue le premier élément d’un ensemble de mesures de communication nécessaires au pilotage de la démarche d’ensemble. Ce débat à entamer dans les meilleurs délais devra cependant être porté vers l’avant étant donné que les principales stipulations de l’IVL sont communément admises. Ce débat devra alors aider à promouvoir la collaboration intra-régionale des communes et à convaincre l’ensemble des partenaires du bien fondé et de la nécessité des opérations de planification à mener pour que tous ces plans puissent être réalisés et, surtout, pour qu’ensuite les conditions nécessaires à leur mise en œuvre soient réunies.